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【孫超群、曾朗天 | 美國】政治獻金總動員:美國總統大選的超級捐款人

孫超群、曾朗天

Written by 孫超群、曾朗天 on 2016/11/02.

Edited by Glocal Reporter on 2016/11/02.

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在美國,通往白宮之路是非常昂貴,由策劃選舉工程、招聘人手、到進行宣傳造勢的活動及廣告,競選人都要籌募經費去進行。選民可以除了身體力行去投票之外,捐款都是支持表態支持候選人的政綱和理念。因此,在美國政治選舉上衍生了「政治行動委員會」(Political Action Committee,簡稱PAC)的角色。

通往白宮之路非常昂貴,除了民眾熱情捐獻,更仰仗財團富豪的奧援。 圖/flickr via P.O. Arnäs

通往白宮之路非常昂貴,除了民眾熱情捐獻,更仰仗財團富豪的奧援。 圖/flickr via P.O. Arnäs

每個民眾都各自籌組及捐款於不同理念或議題的PAC,以群眾籌款挺身支持某選舉候選人,而這種群眾自發支持的方式在不少先進民主國家都有。可以肯定的是,PAC原初意義是肯定民眾透過金錢去參與政治,用集腋成裘的方式去推動民主參與,建立理想的共和憲政。

然而2010年美國出現了「超級政治行動委員會」(Super Political Action Committee,簡稱SPAC),從此改變政治捐款的意義和性質:除了使捐獻者結構由大眾轉變成財力雄厚的極少數人之外,亦使利益集團以無限制的形式支持特定候選人,試圖影響候選人政綱,大大破壞了PAC成立之初的共和民主精神。

本文將會討論PAC到SPAC的演進過程時出現的問題,以致後來選舉嚴重向富有階層傾斜,破壞了美國共和民主的基礎。脫離了金額限制的SPAC,讓美國總統選舉漸漸變成了一個由上而下,由富裕的0.001%推動的政治動員。

以人為本的公民參與:PAC的起源

PAC的淵源可追溯至1943年的《史密斯-康纳利法案》(Smith-Connally Act),又稱為《戰時勞工糾紛法》。這法案禁止了工會以組織名義對選舉候選人進行捐款。而當時的產業工會聯合會(Congress of Industrial Organizations)為了支持時任總統羅斯福(Franklin D. Roosevelt)連任,便透過成立PAC來協調工會成員的個人捐款去支持候選人,避開了法案不允許工會直接進行政治捐款的漏洞。自此以後,這種做法成為了一種慣例。

概括而言,PAC是由工商界別、工會或獨立的政治團體所組成的獨立政治活動集資機構,旨在為競選各級公職的候選人籌集政治資金。這些PAC向公眾進行募資,籌集了資金後,就根據PAC本身的議題取向與立場對特定的候選人進行捐款。PAC凝聚了志同道合或是持有共同利益的群眾,在民眾捐款上扮演著舉足輕重的角色,亦成為了美國政治中的一股重要力量。

在聯邦選舉委員會(Federal Election Committee,簡稱FEC)登記的PAC主要分為了兩大類別:第一種是分離基金(Separate Segregated Funds,簡稱SSFs),亦即以上所提及的類型,這類PAC由工會或企業所組成,再透過該組織成員所獨立捐出的款項去支持某選舉的候選人;第二種是由公民發起的無隸屬團體委員會(Non-Connected Committees),此類PAC以議題或立場做本位,透過眾籌的方式去收集民眾資金,再分配給與該PAC理念相附的國會、總統候選人或是政黨。

這些類別的PAC在捐款上,也需要遵守聯邦選舉法的規定。第一,由於根據現時法例並不容許以企業名義捐款,因此企業只能以第一類別的PAC,協調員工對總統候選人進行個人捐款。第二,個人對各候選人委員會(Candidate Committee,包括國會及總統候選人)於每次選舉的捐款上限是2,700美元。若無隸屬團體委員會卻想以PAC的名義捐款給選舉候選人的話,最多只能每年對每位候選人捐獻5,000美元。

到了這裡,我們都不難發覺PAC當初成立的原意,都是希望建構「以人為本」的政治捐款行為,去支持理念和意識形態相近的候選人;同時,亦對個人捐款數額制定了明確嚴格的限制,防止了少數有財勢的人士以大額金錢「賄賂」候選人,讓制度沾上了「官商勾結」之污名。眾籌去支持一位候選人,擴大民意基礎,也是共和民主的體現方式。

有錢就是任性:SPAC君臨天下

然而,到了超級政治行動委員會的出現,這種民主共和的想像似乎遭受了空前的挑戰。在2010年,出現了「SpeechNow.org v. Federal Election Commission」的案例,重點內容是聯邦法院認為限制個人的政治獻金違反美國憲法;另一宗案件是「Citizens United v. Federal Election Commission」,美國最高法院亦裁定了限制企業作出政治捐獻也是違憲的。因此,由企業、大金主和政治圈內人組成的政治外圍團體(outside groups),亦即SPAC,便應運而生。

SPAC與普通PAC這兩者之間的性質,有著天壤之別。簡單而言,兩者之間最大的分別是企業、工會和其它特殊利益集團或者個別富豪,可以任意捐獻鉅額的金錢給每個SPAC,而SPAC也可以不受限制地花費資金或進行籌款。雖然法例並不容許這些SPAC直接捐錢予候選人委員會,只可用作外圍的支出去提倡支持,或反對某位候選人,最常見的外圍支出就是用於電視、網絡及廣告等的媒體宣傳上。但實際操作層面上,候選人亦有可能暗中與這些SPAC共同制定選戰策略或設定議程。

其實早在2010年以前,已經有財力雄厚的金主欲利用一些外圍團體如「501(c)(4)」團體,規避競選經費管制向選舉候選人間接捐獻大額資金 。501(c)(4)團體為其中一類享受聯邦所得稅減免的非營利組織,主要是一些公民聯盟、社會福利機構和地方雇員協會。

此類組織擔當了接近SPAC的角色:第一,大財主可以無限制地將競選資金捐給這些組織,卻不需要公開資金來源。第二,501(c)(4)組織在遊說立法機關、參與政治運動和選舉等方面不受法規限制,因此可利用這些資金進行政治活動。性質跟SPAC大同小異,都會進行提倡支持或反對某候選人的政治宣傳等等。

但是,此類組織並不像SPAC般可以任意調動大部分資金去進行間接的政治活動。行內的規定是501(c)(4)組織不得挪用一半或以上的捐款投入政治活動,及最低限度要把50.1%的資金用作推廣社會福利活動的用途。相比之下,SPAC沒有制肘,在調動資源上更有彈性。SPAC的出現,對現行制度產生空前的衝擊。

SPAC對各候選人的財政支出絕對不容忽視。根據美國敏感政治數據中心(Centre for Responsive Politics )的數據,在2012年的美國總統大選及各級選舉中,SPAC的外圍總支出是6億美元;而到了今屆的最新數據顯示,目前為止SPAC 的外圍總支出已達到7億3千萬美元。

與上屆2012年(藍色線)選舉相比,本屆2016年(紅色線)501(c)團體支出的增長速度十分驚人。 圖/Centre for Responsive Politics

與上屆2012年(藍色線)選舉相比,本屆2016年(紅色線)501(c)團體支出的增長速度十分驚人。 圖/Centre for Responsive Politics

可想而知,本屆總統大選SPAC的總支出增長速度十分驚人 。在數量方面,2012年總統大選時只有1310個註冊SPAC;但到了今年,註冊SPAC的數量已達到2331個,數量增長了76%。由此可見,SPAC 已經對美國總統大選發揮著舉足輕重的影響力。

SPAC的矛盾對決:言論自由或金權惡鬥?

當然,聯邦法院認可SPAC的原因絕不會是為了縱容官商勾結,漠視人人參政的原則。如果是這樣,我們必須質問SPAC的問題是源自背後邏輯、設計原則或是實際操作?或是在三個層次上各有錯誤?

多數SPAC 支持者會認為不對捐款設限是體現美國憲法第一修正案的立法精神,所謂第一修正案就是國會不能制定剝奪人民言論自由的法律。而在2010的「Citizens United v. Federal Election Commission」案中,法院同時推翻1990年的「Austin v. Michigan Chamber of Commerce」案和「McConnell v. FEC」裡禁止企業發表支持或反對競選人言論的判決。法院認為設立政治獻金上限,是政府美國憲法第一修正案的本意,政治獻金其實應受到第一修正案的政治保護。所以根據美國法院的邏輯,SPAC由始到終都是美國人的政治權利。

客觀來說,SPAC 的出現確實打開一個新渠道讓更多資訊得以流通,由於舊有制度只能提供小規模的捐款,而未能集中火力就一個議題提出意見。SPAC 的存在讓資訊可以用鋪天蓋地的宣傳手法去淹沒媒體,直接打進搖擺州份的電視機上,從而促使市民對整個選戰更有了解。

有論者認為透過大筆大筆撒錢的媒體戰,其實就是在資本主義中體現言論自由,而政治廣告就是除了傳統新聞以外另一種了解政治的途徑。例如上屆2012年美國總統大選中,支持共和黨參選人羅姆尼(Mitt Romney)的SPAC在愛荷華州向同黨對手金里奇(Newt Gingrich)發動媒體攻擊,指責對方偽善以及道德敗壞。於是支持金里奇的SPAC在後來南卡羅來納州的選戰中,投放超過五百萬的選舉經費去指控羅姆尼無力應對失業問題。美國卡托研究所的副總裁John Samples指出,上述例子提供一個政治競爭的環境,讓美國市民有足夠理據分辨適合的候選人。

首都大學法學院教授Bradley A. Smith更聲稱:

現任總統不會喜歡這樣的(指SPAC)制度,但政治競爭一直都是好事。想繼續留任的候選人會比競爭者多用三倍的經費去參選;而SPAC可以支持選舉競爭者去抵抗想繼續留任的候選人。

從支持者的角度來講,美國法院對言論自由的願景似乎已經在一番政治惡鬥、金錢遊戲中兌現了。

「為人民服務」變成「為權貴服務」

但是現實裡SPAC的運作絕對不如支持者論述中理想,更不是一場單純血拼投放資本多少,吸睛強度的市場買賣遊戲。由於SPAC對政治獻金並無設限,有機會變成選舉人要向捐款者妥協,選舉人反而要改變自己政綱去配合捐款者的意向,政治選舉變成了為金主服務。

回到愛荷華州的例子中,支持羅姆尼的SPAC名叫「重建將來」(Restore our future),而當「重建將來」向競選對手金里奇發動猛烈攻勢,並將之人格污名化。其後金里奇得到賭場大王謝爾登·阿德爾森(Sheldon Adelson)的協助,投放1千萬美元去反擊羅姆尼,甚至拍攝了一套短片去論述一間由羅姆尼任職過的投資公司,大批工人因為羅姆尼的計劃而失去工作。最後羅姆尼為了鞏固自己共和黨候選人的地位,又再推出一輪廣告去強化自己對共和黨傳統精神的堅持和執著,把自己化身成保守主義的捍衛者。

石油工業起家的億萬富豪科氏兄弟(Koch brothers)是美國保守派的大金主,在政治社團與媒體中投入巨大資本,也讓民眾對於這種幕後操作的官商勾結現象深感不滿。 圖/歐新社

石油工業起家的億萬富豪科氏兄弟(Koch brothers)是美國保守派的大金主,在政治社團與媒體中投入巨大資本,也讓民眾對於這種幕後操作的官商勾結現象深感不滿。 圖/歐新社

根據 Huffington Post 記者Paul Blumenthal 的調查指出,羅姆尼本來的政綱相對溫和,在傳統共和黨議題上態度進取。在2003到2007年他擔任麻省州長的時間中,麻省通過對健康保險的法案,更表示人民應該有權選擇墮胎(在共和黨的語境算是非常激進)。

然而面對選戰壓力,他必須採取保守務實的態度才能說服黨員支持他成為共和黨候選人。於是羅姆尼在墮胎、醫療保險、同性權益和槍械管理上態度轉得強硬,試圖塑造自己成為歐巴馬的對立面,去吸收傳統共和黨支持者和共和黨財團的信心。

在兩黨對決的選舉制度下,羅姆尼在選前選後的立場轉變實在無可厚非。為了吸納最多選民支持,他原本的進取政綱慢慢向中間靠攏;然而除去選民因素,其實羅姆尼亦承受不少來自財源的政經壓力。由於他需要得到更多傳統共和黨權貴支持,他必須拋棄舊有進步保守的路線,反而採納比黨內其他候選人更保守的傳統共和黨態度,以求獲得最大的金錢和聲望援助。

哈佛教授Lawrence Lessig認為,SPAC的出現導致政治變質,把從政者「為人民服務」變成「為權貴服務」。據Lessig對2012年美國總統大選的研究,0.000042%的美國人就提供了SPAC約60%的政治捐款,只靠132人就影響了大半個政治選舉。

在設計原則上,法院裁定SPAC捐款金額無上限的決定,令富豪手上的鈔票變成了比平白市民手中的選票多出來的「另外一票」。除了可以自己投票之外,更可以藉由SPAC去影響黨内初選的決定以及動員更多人去支持親近自己立場的候選人。SPAC於是變成了一個和選舉人當選機會掛鈎的政治投資基金,而普羅大眾變成被操弄驅趕到各「受認可」候選人木欄裡的羊群,美國共和議政的原則受到根本性的威脅。

SPAC激化對立、惡意抹黑,卻無法監管

SPAC 的問題遠不止在「親富豪」的政治排他性,雖然法例要求SPAC公開成員、財源和書記等運作資料,但並沒有明文規定什麼人才可以組成SPAC。所以不少SPAC職員都是來自兩黨前黨員,或是既有支持者的分支,結果就算他們沒有明顯配合政黨的宣傳活動,都會成為相關宣傳的裙帶組織。比較著名的例子就是「重建將來」在選戰後期開始砲擊歐巴馬,推出一個名叫「Another Month」的短片廣告,內容主要針對奧巴馬拒絕承認刺激職位的政策無效,甚至在公開場合堅持自己做法正確。

但據民間調查組織factcheck.org的研究,「Another Month」短片是移花接木,斷章取義地剪輯奧巴馬公開講話的內容,明顯惡意曲解他的說話原意。同樣地支持歐巴馬的SPAC團隊亦有類似的政見非難,然而如斯政治抹黑只會激化兩黨間的失實矛盾,讓圍繞政綱、政見和意識形態的理性討論被蓋過,長遠來説不利於美國民主的生態。

The Center for Public Integrity 更質疑,法庭對SPAC的監管力度不足,因為大量SPAC的支持活動和政黨宣傳存在高度吻合,在內容、方向、字眼等都恍如官方論調,很難說是單純的巧合。而且,就算SPAC和政黨違規,法庭實際有執行過的檢控活動可謂少之有少。法庭也沒有就SPAC違法和涉嫌貪污定下明確罰則,而是需要由六名FEC成員按照案件內容來做出相關判決。

FEC 特派員 Karl Sandstrom坦言,相關案件調查難度非常高,因為很多時SPAC和政黨進行合作商討都不會以筆記形式記錄,除非有特派員親眼目睹雙方達成口頭承諾,否則一般調查都會在缺乏有力證據下不了了之。例如在「重建將來」的例子中,有檢查員發現這個SPAC利用四百萬美元向對手發動郵件攻勢,並高度配合羅姆尼的選舉工程。經過一番調查後,最終FEC 認為「重建將來」的舉動是明顯侵犯了對SPAC的守則並向之罰款五萬美元。但相比以數千萬計的選舉開支,FEC的懲罰實在是九牛一毛,難以對財力豐厚的SPAC們有阻嚇力。

共和殞落?公民力量如何抵擋SPAC

認識到SPAC以及現今政治選舉制度的缺陷,諸如Lawrence Lessig等的知識份子嘗試號召民眾自發籌款,亦提倡政府開放不同類型的政治獻金模式,試圖淡化單一金錢來源對美國選舉制度公平原則的壓力。期望透過全國民眾參與捐款,一點一滴的建立參政者的選舉經費以擺脫舊有財團的魔障。今年選舉民主黨有桑德斯(Bernie Sanders)身體力行,呼籲民眾聚沙成塔去抗拒SPAC和大財團的君臨。

SPAC 相對短暫的崛起,目前它對勝選者的影響尚未十分清晰。而且,因爲美國總統選舉制度本質上勝者全拿的機制,令大部分的SPAC不過淪爲高度浪費兼回報率極低的政治對衝基金—— 但是它對整個民主選舉機制往巨富階級傾斜的牽引作用顯而易見。

時空拉回到美國憲政誕生的那一天。在著名的1787年費城憲政會議之後,離場的開國元勛班傑明·富蘭克林(Benjamin Franklin)被一位婦女追問:

「富蘭克林先生,你剛才做了什麼?」富蘭克林回應:「一個共和國,如果妳可以堅守的話。」(A republic, Madam, if you can keep it.)

SPAC 的出現,就是考驗美國人對共和憲政追求的開端。

本文經作者授權上載。原載於《轉角國際 udn Global》網。原文連結為:http://global.udn.com/global_vision/story/8663/2035852

作者簡介

By 孫超群、曾朗天

The Glocal 助理編輯

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